完善税收行政执法与刑事司法衔接机制的思考与建议

　　近年来，随着“推进依法行政、建设法治政府”的深入，税收征管领域也逐步构建起涉税犯罪惩防机制，整顿和规范市场经济秩序。但在实际工作中，税务行政执法与刑事司法衔接机制的连接不紧、运转不畅、震慑乏力等问题仍较为突出，进一步完善两者间的工作机制，规范涉税犯罪案件移送工作程序尤为重要。

　　税务行政执法与刑事司法衔接机制是指税务行政机关在税务行政执法过程中将超越税务行政执法范围、涉嫌构成犯罪的案件从一般税务行政执法案件中分流出来，移交到公安、检察机关进行侦查、审查，并决定是否提起公诉并最终进入刑事审判的机制。

　　税务行政执法程序简单，有利于规范税收征管秩序，但如果只用税务行政处罚处理税务案件则会大大降低税务违法成本，削弱了法律对税务违法行为的震慑力，税务行政执法与刑事司法应进行良好的衔接，涉嫌税务犯罪的案件应移送司法机关对其进行刑事处罚，使罪罚相当，只有这样才能有效地规范税收征管秩序。但在运作过程中存在严重不足，主要表现在以下几个方面：

　　一、以罚代刑现象普遍存在。以罚代刑就是以行政处罚代替追究刑事责任，现实操作中普遍存在的原因包括：基层税务执法人员缺乏向公安机关移送案件可提高执法力度的认识，常常认为税务管理相对人违反税务法律法规“不足以犯罪，无须动用刑罚”；税务执法人员对《刑法》掌握不够，不知道哪些案件、什么标准要移送；一些税务案件在社会关系包裹搓揉下实施行政处罚十分为难，移送到公安机关更有人说情不断；税务行政管理相对人不配合，违法所得的证据难以固定，致使很难达到移送标准。

　　二、案件移动缺乏法律标准。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》只是笼统规定了构成犯罪的应当移送，缺乏明确的具体移送标准，造成税务行政机关和公安、检察机关认识上严重分岐。有些案件税务行政机关认为已达到了移送标准，接受移送的公安机关却不认为构成犯罪，移送案件被公安机关退回；有些案件虽然性质严重，在当地影响较大，但税务行政机关认为未达至案件移送标准，从而影响了对涉税违法行为的查处力度和效率。

　　三、衔接程序缺乏统一规定。涉税案件的移送是由税务行政机关向公安机关一方移送，但公安机关内部对不同性质案件有着不同的管辖分工，和税务有关的犯罪可由经侦、刑侦和治安等多个部门管辖。由于税务行政机关对公安内部管辖分工缺乏了解，加之公安机关内部的审查环节和管辖争议造成一定的延误，从而导致移送工作的反复、推诿，增加了移送的难度。

　　四、检察机关知情渠道不畅。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”但对检察机关如何实施监督及相关行政执法机关的义务等却缺乏必要的法律规定。故依据现有规定，行政执法机关做出行政处罚案件后，无须向检察机关通报也不用向检察机关备案，检察机关如何能够发现哪些属于该移未移？由于知情权的缺失，检察机关难以有效实施监督。

　　目前，虽出台了大量规范性文件，以完善行政执法与刑事司法的衔接，但因文件的法律位阶较低，原则性规定较多，相应的权力配置缺失，造成了实践开展中“两法衔接”缺乏权威依据、规范程序和有效监督。因此我们建议：

　　一、加强税务行政执法与刑事司法衔接立法。在适当的时候，由全国人大常委会专门出台关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的决定，对“两法衔接”工作中各部门的职责、移送案件的程序和标准、证据效力、信息共享的案件范围和内容、法律监督及责任追究等问题做出明确规定，建立系统完备的案件移送制度,规范移送行为。

　　二、建立规范的信息共享平台。税务行政机关和公安机关、检察机关、人民法院应通过联席会议和信息联网等途径，共享案件线索、行政处罚、案件移送、立案侦查和逮捕、起诉、判决等有关情况。建立税务行政执法与刑事司法信息共享平台，同时必须明确信息录入时限问题，确保信息传递的及时性和连贯性。

　　三、发挥检察机关的监督职能。检察机关作为国家专门的法律监督机关，有权对行政执法与刑事司法行为进行监督。对涉嫌税务犯罪案件应当移送还是不予移送、应当接收还是不予接收或应当立案侦查还是不予立案侦查的，应当通过专案调查、个案监督的方式，强制有关机关执行。必要时，可提出检察意见，依法追究失职、渎职人员的行政、刑事责任。

　　四、做好相关人员的实务培训。税务行政执法人员多为税务专业人员，对刑事司法了解不多，为了更好地建立税务行政执法与刑事司法衔接机制，需要对税务行政执法人员培训刑事法律和案件移送相关规定及操作实务。让每一位税务行政执法人员了解什么案件应该移，如何移，移什么。必要时聘用专业律师担任法律顾问，工作中涉税犯罪移送案件均征求法律顾问的意见，避免该移送不移送，“以罚代刑”现象的发生。（作者：沈黎光 沈建敏）